De Tweede Kamer nam recent het wetsvoorstel aan voor de Aanvullingswet grondeigendom. Deze wet vult de Omgevingswet op onderdelen aan. Een belangrijk onderdeel is de regelgeving omtrent op ontwikkelaars te verhalen gemeentelijke kosten. De huidige regeling voor kostenverhaal wordt gecontinueerd, maar op onderdelen gewijzigd. Eén wijziging zag ik niet aankomen.
Gemeenten kunnen een financiële bijdrage vragen aan ontwikkelaars voor ruimtelijke ontwikkelingen op stadsniveau. Denk hierbij aan landschap, natuur en recreatie. Dit biedt ook kansen voor thema’s als klimaatadaptatie, duurzame mobiliteit en circulariteit. In de huidige praktijk kan dit al, maar alleen op vrijwillige basis. Dit is niet publiekrechtelijk afdwingbaar. In de Aanvullingswet grondeigendom wordt dit juist wel mogelijk, mits de functionele samenhang is aangetoond via een omgevingsvisie of programma. In een eerder stadium van het wetsvoorstel vormde de financiële bijdrage juist geen onderdeel van de kostenverhaalsregeling. Dit tot vreugde van ontwikkelaars.
Ter bescherming van marktpartijen waren kosten alleen verhaalbaar wanneer wordt voldaan aan de PPT-criteria: profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid. In de kern moet het causaal verband tussen kosten en ontwikkeling aantoonbaar zijn. Dit speelt in de praktijk vooral bij gebiedsoverstijgende kosten zoals ontsluitingswegen, bruggen en geluidswallen. De huidige wetgeving onderscheidt hierbij drie categorieën: bovenwijkse voorzieningen, bovenplanse kosten (verevening) én bijdrage ruimtelijke ontwikkeling. Gebiedsoverstijgende kosten die niet voldoen aan de PPT-criteria, worden automatisch aangemerkt als ‘bijdrage ruimtelijke ontwikkeling’, die publiekrechtelijk juist niet afdwingbaar is. Ontwikkelaars zijn huiverig voor een financiële bijdrage op vrijwillige basis aan gemeentelijke investeringen buiten hun projectgebied. Sommige ontwikkelaars gaan overstag, afhankelijk van financiële ruimte, zichtbaar profijt en strategische afwegingen.
Maar wat als die bijdrage juridisch afdwingbaar wordt? De PPT-criteria zijn dan niet van toepassing. Gemeenten vinden het doorgaans lastig om de causaliteit bij gebiedsoverstijgende kosten aan te tonen, terwijl zij veel waarde hechten aan een goede onderbouwing gelet op het belang van een juridisch vangnet. Dit versterkt namelijk de onderhandelingspositie van een gemeente. Het gebrek aan onderbouwing is bij de onderhandelingen altijd voer voor ontwikkelaars.
Mijn verwachting is dat met de wettelijke verankering van een afdwingbare bijdrage de PPT-criteria voor gemeenten veel minder relevant worden. De prikkel verdwijnt immers. Gemeenten die moeite hadden met de onderbouwing van ‘bovenwijkse voorzieningen’ gaan zich eerder richten op de onderbouwing van een ‘functionele samenhang’. In het wetsvoorstel is deze term niet nader gedefinieerd. Het neigt naar het ‘profijt’ van activiteiten voor nieuwbouwplannen. Argumentatie vinden voor ‘profijt’ is doorgaans eenvoudiger dan een integrale onderbouwing van de PPT-criteria. Een bijkomend voordeel is dat de kosten gelijkmatiger over de nieuwbouwplannen kunnen worden uitgesmeerd. Proportionaliteit is immers geen toetsingscriterium. Dit vergemakkelijkt de berekeningswijze voor gemeenten. En ook hun communicatie richting ontwikkelaars. Eén bedrag per eenheid praat toch makkelijker.
Kortom, met dit nieuwe onderdeel in de Aanvullingswet zie ik vooral veel vrijheden en voordelen voor gemeenten om bijdragen te vragen voor onze leefomgeving. En ik zie nadelen als betaalplanologie op de loer liggen voor ontwikkelaars. Het begon nog zo mooi voor marktpartijen.
Deze blog schreef Ferdinand voor ROmagazine.
