Gemeentelijke grondbedrijven verkeren in zwaar weer en kampen met forse afwaarderingopgaven en oplopende verliezen in grondexploitaties. De financiële reserves staan onder druk of zijn zelfs niet meer aanwezig om (in één keer) schoon schip te maken. Er wordt dus gezocht naar alternatieve wijzen om de financiële pijn te nemen. Als deze weg wordt ingeslagen komt ‘het activeren van investeringen in de openbare ruimte’ al snel in beeld. Momenteel ben ik bij meerdere grondbedrijven betrokken in onderzoekstrajecten naar het activeren van investeringen in de openbare ruimte. Is een dergelijke oplossing een panacee of draagt het slechts bij aan het verbeteren van de financiële positie van een grondbedrijf?
Activeren van investeringen in de openbare ruimte
Het activeren van investeringen in de openbare ruimte betekent dat (een deel van de) investeringen in de openbare ruimte niet meer ten laste worden gebracht van de grondexploitaties, maar ten laste komen van de begroting. In de afgelopen jaren was het gebruikelijk om investeringen eenmalig ten laste te brengen van de grondexploitaties. Dit ging jarenlang goed doordat de gronduitgifte een continue stroom aan inkomsten opleverde. Echter de laatste jaren stagneert de gronduitgifte en drukken de (gedane) investeringen in combinatie met de rentetoerekening zwaar door binnen de grondexploitaties en daarmee binnen het grondbedrijf.
Door het activeren van een deel van de investeringen wordt het geïnvesteerde vermogen binnen de grondexploitaties verlicht. De geprognosticeerde resultaten van de grondexploitaties ondergaan hierdoor in meer of mindere mate een verbetering. Negatieve resultaten worden minder negatief of zelfs opgeheven, waardoor getroffen voorzieningen kunnen vrijvallen. Positieve resultaten worden meer positief en komen in een aantal gevallen onder voorwaarden voor tussentijdse winstneming in aanmerking.
Op deze wijze worden middelen vrijgespeeld om afwaarderingsopgaven en oplopende verliezen, ook na activering, binnen het Grondbedrijf (deels) te dekken. Echter de keerzijde is dat het activeren van investeringen leidt tot kapitaallasten in de Algemene Dienst (rente en afschrijving) die een structurele dekking behoeven.
De wijziging om investeringen niet meer eenmalig ten laste te brengen van de grondexploitaties, maar te activeren houdt een zogenaamde ‘stelselwijziging’ in. Het BBV heeft hiertoe regels opgenomen. Een belangrijke voorwaarde is onder meer, dat er een bestendige gedragslijn dient te worden gevolgd. Dit betekent dat wanneer eenmaal een keuze wordt gemaakt om bepaalde investeringen te activeren, dat dit voor alle lopende en toekomstige investeringen moet gebeuren, als ook voor een reeks van jaren.
De praktijk: geleerde lessen
In de praktijk is een aantal lessen geleerd die ik graag met jullie deel:
1. Bezint, eer gij begint. Beantwoord eerst op globale wijze de volgende twee vragen:
- in hoeverre geeft een stelselwijziging het grondbedrijf ook daadwerkelijk financiële ruimte voor het dekken van grondafwaarderingen en het treffen van extra verliesvoorzieningen;
- kunnen de kapitaallasten als gevolg van het activeren ook worden opgevangen binnen de gemeentelijke begroting?
Beantwoording van deze vragen voorkomt teleurstellingen op een later moment. Een stelselwijziging levert immers niet voor elke gemeente een (substantiële) bijdrage aan de oplossing van de financiële problemen in het grondbedrijf en een stelselwijziging kan ook tot extra bezuinigingen leiden door de ontstane kapitaallasten.
2. De spelregels voor een stelselwijziging liggen niet vast. Het BBV biedt hiervoor te weinig houvast. Bepaal in gezamenlijkheid met de accountant de spelregels voor de stelselwijziging om later in het proces niet gefrustreerd tegenover elkaar te komen staan. Besef dat vrijheden in interpretatie van het BBV ruimte geven voor eigen invulling, maar vooral ook vaak aanleiding zijn voor discussie en onzekerheid. Beantwoord voor jezelf onder meer de volgende vragen:
- welke investeringen worden geactiveerd (en waarom?) en hoe worden deze qua scope en omvang bepaald (werkelijke realisatie of normbedragen/ramingen),
- wordt met terugwerkende kracht geactiveerd of alleen toekomstige investeringen?
- moet staand beleid worden aangepast binnen de gemeente door de stelselwijziging, te denken valt aan de financiële verordening, nota grondbeleid etc.)?
- op welke wijze kan structurele dekking worden gecreëerd binnen de begroting?
- Is tussentijdse winstneming aan de orde?
3. Het activeren van investeringen leidt tot minder geïnvesteerd vermogen in de grondexploitaties, maar kan ook extra kosten opleveren. Hierbij kan worden gedacht aan rente over de gerealiseerde en te activeren investeringen in de grondexploitatie en versnelde afschrijving van gerealiseerde, te activeren investeringen
4. Betrek de provincie in een vroegtijdig stadium. De provincie is toezichthouder en meestal op afstand. Een dergelijke stelselwijziging kan tot veel discussie leiden, zeker omdat er een rechtstreekse beïnvloeding van de gemeentelijke begroting ontstaat door de kapitaallasten.
5. Zorg voor een goede interne afstemming met alle actoren en maak capaciteit vrij binnen de organisatie. Een dergelijke stelselwijziging doe je er niet even bij, naast het reguliere werk.
6. Wees helder en transparant in de communicatie naar de raad. Voorkom dat een stelselwijziging als een boekhoudkundige truc wordt gepercipieerd en negatieve uitwerking op het (politieke) draagvlak gaat krijgen.
Tot slot
Het activeren van investeringen in de openbare ruimte is zeker geen panacee om tot een volledige financiële oplossing van het grondbedrijf te komen. Het kan wel in belangrijke mate bijdragen aan het verbeteren van de financiële positie van het grondbedrijf, mits voldoende (beleidsvrije) ruimte in de begroting aanwezig is of wordt gecreëerd.
Dit blog vormt het eerste deel van een serie over de huidige – en toekomstige situatie van de gemeentelijke grondbedrijven.