Participatie is een hot topic in ons werk. Ruimte geven aan initiatief wordt gezien als dé manier om tot betere en gedragen besluiten te komen. In de nieuwe Omgevingswet wordt participatie gestimuleerd. Wat dit concreet gaat betekenen wordt steeds meer duidelijk. In dit artikel bespreken we drie belangrijke onderdelen die horen bij participatie.
Wat verstaat de Omgevingswet onder participatie?
Met participatie wordt in de Omgevingswet bedoeld ‘het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden) bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit om tijdig belangen, meningen en creativiteit op tafel te krijgen (Stb. 2018, 290, p. 134)’. Wat het “betrekken” inhoudt, kan variëren van informeren tot meebeslissen. De verwarring die in de praktijk ontstaat is dat de meeste mensen denken dat participatie betekent dat zij kunnen meebeslissen.
Mythe 1: Participatie is vrijblijvend
In de Omgevingswet zijn waarborgen voor participatie opgenomen (Art. 16.55). Voor het bevoegd gezag (het Rijk, de provincie, het waterschap of de gemeente) geldt bij de omgevingsvisie, omgevingsplan en een omgevingsprogramma (ook wel de kerninstrumenten), een plicht tot participatie. Zo geldt er een motiveringsplicht bij de omgevingsvisie en het programma; het bevoegd gezag moet bij het besluit aangeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen zijn betrokken bij de voorbereiding en wat de resultaten daarvan zijn. Dit gaat verder dan alleen aangeven hoe participanten te betrekken. De Eerste Kamer heeft op 11 februari 2020 in meerderheid besloten dat gemeenten, provincies en waterschappen verplicht zijn om Participatiebeleid op te stellen waarin vastgelegd wordt hoe participatie vorm te geven en welke eisen daarbij gelden. Dit Participatiebeleid moet worden vastgesteld door respectievelijk de gemeenteraad, Provinciale Staten en het algemene bestuur van het waterschap.
Kennisgeving particpatie
Bij het opstellen van een omgevingsplan geeft de gemeenteraad aan hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding worden betrokken. Dit laatste heet kennisgeving participatie. Bij omvangrijke besluiten zoals een grootschalig windpark of het verbreden van een weg -waarvoor een projectbesluit nodig is- geldt naast de plicht tot kennisgeving participatie ook de plicht tot kennisgeving voornemen. De kennisgeving geeft aan dat het bevoegd gezag een opgave zal verkennen. Bijvoorbeeld files rond een knooppunt. In de verkenning gaat het bevoegd gezag mogelijke oplossingsrichtingen voor deze opgave onderzoeken.
Voor overheden geldt dus dat een motiverings- dan wel kennisgevingsplicht aangeeft hoe zij participatie vormgeven bij het opstellen van bijna alle kerninstrumenten. Voor het aanvragen van een vergunning door een initiatiefnemer geldt er echter geen plicht tot participatie. Bij het aanvragen van een vergunning wordt participatie gestimuleerd omdat de initiatiefnemer moet aangeven of en zo ja hoe participatie heeft plaatsgevonden en wat de resultaten hiervan zijn. Dit betekent dat voor het aanvragen van een vergunning de Omgevingswet participatie niet verplicht stelt en het daarnaast vormvrij is. Elke situatie is anders en er zo blijft er ruimte voor een participatievorm passend bij het initiatief. Op lokaal niveau wordt middels het Participatiebeleid bepaald welke vorm en of participatie wordt toegepast. Het bevoegd gezag kan zelf besluiten meer informatie te verzamelen over de vergunningsaanvraag om zo tot een beter onderbouwd besluit te komen.
Uitzondering
Een wet zou een wet niet zijn als er geen uitzonderingen op is. Er geldt één uitzonderingsgeval. De gemeenteraad is bevoegd om speciale gevallen die buiten het omgevingsplan vallen en waarover het college van burgemeester en wethouders het bevoegd gezag is (bijv. het realiseren van een hondenkennel of het realiseren van winkelcentrum) aan te wijzen als gevallen waarbij de initiatiefnemer verplicht moet aangeven dat er participatie heeft plaatsgevonden. Ook in deze gevallen is participatie vormvrij.
DUS: Dat participatie altijd moet, kan niet gezegd worden. Dit kan per gemeente of provincie verschillen. Het hangt grotendeels af van het vastgestelde Participatiebeleid. Participatie is bij bijna alle kerninstrumenten in de Omgevingswet verplicht voor overheden. Maar deze verplichting geldt niet bij het aanvragen van een vergunning door een initiatiefnemer.
Conclusie: deze mythe is niet waar.
Mythe 2: Participatie is draagvlak
Het stimuleren van participatie in een vroegtijdig stadium van de plan- en besluitvorming heeft als doel om tot kwalitatief betere ideeën te komen. Het idee dat het betrekken van mensen bij nieuwe plannen leidt tot meer draagvlak, vormt de basis voor de mythe. De praktijk laat zien hoe weerbarstig dit proces van meedenken en meedoen in de voorfase van plannen is. In veel gevallen vergroot de weerstand zich, wat leidt tot procedures.
Participatie als informatiebron
Het bevoegd gezag is altijd de eindverantwoordelijke en moet zorgvuldig alle betrokken belangen afwegen. Dit betekent dat ook het maatschappelijk belang wordt meegenomen bij het nemen van de beslissing. Er kunnen dus ook keuzes gemaakt worden die het maatschappelijk belang dienen en niet per se worden gedragen door de lokale omgeving. Hierbij fungeert het participatieproces als een informatiebron om te horen waarom de omgeving voor of tegen een initiatief is.
DUS: Participatie is geen draagvlak creëren, het is het informeren van mensen, het ophalen van informatie om te komen tot betere ideeën en plannen of het laten meedoen en meebeslissen door betrokkenen over het plan of initiatief.
Conclusie: deze mythe is niet waar.
Mythe 3: Participatie vervangt rechtsbescherming
Participatie is een informeel proces dat plaatsvindt voor het officiële besluitvormingsproces. De besluiten worden genomen door het college van burgemeester en wethouders, dan wel de gemeenteraad. Het indienen van zienswijzen gebeurt tijdens een officieel besluitvormingsproces of op verzoek van de aanvrager voorafgaand aan de aanvraag. Het resultaat moet worden meegenomen in het besluit. Het kan overigens zo zijn dat het aantal zienswijzen drastisch afneemt als participatie op een goede manier wordt vormgegeven. Participatie biedt geen garantie, maar hoe beter belanghebbenden worden betrokken bij de realisatie van een project, hoe kleiner de kans op bezwaar.
Belangenafweging
Bij het nemen van besluiten moet het bevoegd gezag aangeven welke belangen en maatstaven een rol hebben gespeeld bij de belangafweging en de besluitvorming. Met participatie kan het bevoegd gezag vroegtijdig informatie verzamelen om tot een goede afweging te komen. Een belanghebbende kan altijd achteraf naar de rechter als hij vindt dat het bevoegd gezag de participatie niet goed heeft ingericht en daardoor zijn belangen niet voldoende zijn meegewogen. Daarnaast sluit de Omgevingswet aan op de algemene wet bestuursrecht (Awb), in de reguliere procedure is er daarom ondermeer zowel bezwaar als beroep mogelijk op een genomen besluit. Als het bevoegd gezag onvoldoende informatie heeft om tot een goede belangenafweging te komen, kan ze altijd overgaan tot het opvragen van formele zienswijzen.
DUS: Participatie is dus geen vervanging van de wettelijke inspraakmogelijkheden van zienswijze, bezwaar en beroepsmogelijkheden.
Conclusie: Deze mythe is niet waar.